理论研究

日本研究生教育政策评价的机制及特征 ——基于“加强研究生教育的系统性”政策的案例研究

高 阳 王传毅 赵世奎

 

一、绪论
政策评价作为一种功能活动与政策本身历史一样久远。然而今天,我们或许面临着这样的现实:“政策制定者和行政人员总是对特定政策机会和工程的价值或效果作这样或那样的判断。许多这种判断是印象主义的,缺乏事实根据,而且形式多样,它们还常常依据传闻做出,或建立在支离破碎的论据的基础上。”[1]中国研究生教育政策的评价正经历一个从经验到科学的变迁之路,其机制正处于不断规范化和体系化的进程之中。构建和完善我国研究生教育政策评价机制的迫切性不言而喻。
日本是教育政策评价制度非常完善的国家。早在 2001年,日本就针对公共政策制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》。2002年又专门为教育政策制定《文部科学省教育政策评价计划》, 内容包括教育政策评价的目的、原则和方式等,这表明日本教育政策的评价已形成制度化的体系,并进一步被纳入教育政策管理的整个循环体系之中[2]。因此,分析日本研究生教育政策评价机制对完善我国研究生教育政策评价机制具有重要的参考价值。本研究选取了2007年日本文部科学省所颁布的政策“加强研究生教育的系统性”为分析对象[①]。其原因有四:①时效性,该政策于2007年实施,2013年完成政策实施效果的评价,能够反映日本最新的政策评价机制;②研究边界的可控性,该政策不像“研究生教育振兴计划”那样内容庞大、关涉面广,它仅是一项支持性政策,涉及面较小,便于在有限篇幅中更清晰地呈现其评价机制;③资料的可得性,该政策的资料均可从日本学术振兴会网站下载;④国内已有文献对该政策的介绍并不细致,本研究在一定程度上丰富了对日本研究生院实质化进程的研究。
二、“加强研究生教育的系统性”政策的实施背景
正如克拉克·科尔所言:“高等教育要遵循自身的发展逻辑,这是正确的。但是它还必须回应外部社会不断变化的环境。高等教育的历史是由内部逻辑和外部压力的对抗谱写的。”“加强研究生教育的系统性”政策是这一“对抗”的又一产物。
从内部逻辑来看,“加强研究生教育的系统性”政策的颁布具有必然性。日本虽设有研究生院,但在2000年以前基本承袭的是德国模式的“讲座制”。研究生更加重视导师指导以及参与导师科研项目。系统的组织化的课程仅处于一个辅助、甚至是毫不重要的位置,故研究生难以形成广博和系统的知识结构。自20世纪90年代起,日本就开始不断修订《研究生院的设置基准》,强调研究生院的人才培养功能。基于《研究生院的设置基准》,日本开始对研究生教育进行改革,以“在各个领域培养和确保富于先见性、创造性、独创性的卓越的领导人才”[3]。2005年,中央教育审议会发表咨询报告《新时代的研究生院》提出,要实现研究生教育的实质化,并提高研究生院的国际通用性和国际信誉[4]。2006年,由文部科学省发布的《研究生教育振兴纲要》又再一次重申了研究生院实质化的重要性,要求确立符合课程制研究生院制度的教育课程与研究指导。2007年在《新时代的研究生院》政策实施结束以后,作为其延续性的政策——“加强研究生教育的系统性”登上了日本研究生教育改革的舞台。因此,从日本研究生教育改革路径来看,“加强研究生教育的系统性”政策是其制度变迁的必然结果。
从外部压力来看,“加强研究生教育的系统性”政策是日本研究生教育适应经济、科技发展对人才需求的重要体现。日本2003年至2006年的《教育、文化、体育、科学和技术白皮书》中提出:“随着这些年快速的技术创新和产业结构变化,现在比过去更需要富有创造力和前沿性的教育以及专注于尖端科学技术的研究。更加强调研究生院的人才资源开发功能是非常重要的。”[5]因此,“加强研究生教育的系统性”成为一项“为了使资源贫乏的我国实现人才强国的战略,提升国家的竞争力”的重要政策[6]。
三、《加强研究生教育的系统性》的主要内容
《加强研究生教育的系统性》(在2007年和2008年名为《研究生院改革支援计划》)是一项以院校改革实践为导向的政策。它通过有针对性地支持一些卓有成效或具有较强的系统性的培养单位层面的教育改革来增强日本大学研究生院的研究生培养功能。这些改革将围绕优化学位课程和促进教育环境的国际化两个主题展开,由培养单位围绕主题自主设计改革项目向“加强研究生教育的系统性”委员会申报,通过评审的培养单位将获得资助并实地推进改革项目。
《加强研究生教育的系统性》希望借改革开发能够活跃于社会各领域的高级人力资源。这些高级人力资源不仅包括“能够应对科学发展和知识分化的高级专业人士”、“能够应对新兴学科分化和快速的技术创新的人才”,还包括“曾经依靠企业出资培养的高级应用型人才”,从而支持日本的人力资源强国战略。
日本大学研究生院中各类博士和硕士课程项目均可申请“加强研究生教育的系统性”政策资助。申请者以研究所为基本单位,按专业类别分“人文社科”、“理工科”和“医学”三类提交。其中,职业性的大学院不在申报单位的范围之内。
“加强研究生教育的系统性”自2007年开始申报,2009年结束申报,共投资163亿日元(折合人民币约9.53亿)。具体至各培养单位,其每年的资助上限是1亿日元,一般每个项目的年度拨款不超过5000万日元(2010年不超过4000万日元),资助期限一般为三年。
四、“加强研究生教育的系统性”政策的评价机制
“加强研究生教育的系统性”政策的评价主要包括三部分:事前评价、事中评价和事后评价。其中事中评价主要是各培养单位以年度报告形式汇报项目进展,但由于资料未能获得,故本研究着重呈现事前评价和事后评价的方式与内容。
1.事前评价[7]
 “加强研究生教育的系统性”政策的事前评价实际上就是对各培养单位所提交的改革项目进行评审,其审批成员为“加强研究生教育的系统性”评价委员会。在事前评价中,培养单位只有申请符合研究生教育宏观发展与改革趋向的改革项目才有机会获得资助,这为宏观改革理念和微观教育实践之间架起了牢固的桥梁。事前评价的程序见图1。

 
图1 《加强研究生教育的系统性》事前评价的程序
 
在评价过程中“加强研究生教育的系统性”委员会首先制定项目审批的基本原则和方法。审批的基本原则是在考虑现有课程设置的目的与作用(大学设置该课程项目的意义、必要性和教育理念)以及大学特性(规模、地理条件)这两方面的基础上,着重考察:①申报单位当前研究生院实质化的进程状况,包括“人才培养理念和目标是否明确”、“在既定的培养目标下是否设置了系统化的教育课程”、“基于目标和课程设置是否配备了相应的教师”、“是否为逐步实现教育目标而设置了改进教育内容、方法的研修计划”、“是否具有严格的成绩评价的标准和方法”、“是否针对学生学习制定了相应的援助计划”、“是否针对课程设置了自检自评机制”以及“是否向公众积极地发布了教育课程的相关信息”;②项目的实施“是否有利于推进研究生院实质化”、“是否能够培养出社会需要的高级人才”、“项目是否具有较高的可执行性”、“为了达到‘加强研究生教育的系统性’政策的总目标和所报项目的目标,相应的规划方案是否制定”以及“在资助期结束后,该项目是否可持续”。
在既定的审批规则下,人文社科、理工科和医学三大门类的评价分委员会对各培养单位的申报材料进行初审并筛选出进入答辩环节的项目。
每个项目答辩环节历时三十分钟。前十二分钟是介绍该项目概况,分为三部分:第一部分介绍该项目在整个大学发展中的位置,包括该课程项目在大学整体规划中的定位以及项目资助期结束后为使该课程成为大学的常规项目所将实施的对策;第二部分介绍目前在各专业设置的课程,包括这些课程的人才培养理念以及它对于促进研究生院实质化和教育国际化的帮助;第三部分介绍该项目的计划,包括计划的概要和预期的成果。中间十分钟为评委提问、申报者答辩的环节,后八分钟为评委讨论环节,答辩环节将进一步对项目进行二次筛选。
二次筛选后的项目将提交评价委员会审议、讨论出最终通过申请的项目,并提交“加强研究生教育的系统性”委员会公示并发布,公示的内容包括获得资助的项目概要及其获得资助的理由。
2.事后评价[8]
“加强研究生教育的系统性”政策的事后评价包括两大部分:对于全国项目完成情况的整体评价和对每个培养单位所承担项目完成情况的个体评价。事后评价一般在项目三年资助期结束后的第二年进行,2009年资助的改革项目的事后评价报告于2013年发布。
整体评价包括两部分:①对若干关键的客观指标进行历时性描述,关键指标包括博士毕业生的就业率、就业的博士毕业生中从事研究工作的比例、研究生参与学术会议的论文发表数、研究生参与国际学术会议的论文发表数、向企业派遣实习的研究生数(实习期为三个月以上)、向国外机构(大学、企业、研究机构)派遣的研究生数以及入学群体中留学生的比例。②对重要人群的主观感受进行调研,调研问题包括:课程实施是否为大学带来了正面的影响;教员能力是否有改善;对提高学生学习效果是否有效;是否有效地改善了学生的发展道路;用人单位对毕业生的反馈信息如何;所在地区和学生是否支持该项目的推进;其他院校是否来参观学习或是邀请项目负责人去进行介绍;是否通过论坛等形式推进了该项目的普及。
个体评价主要是为了:①推动各培养单位在资助期结束后继续开展其教育改革项目并依据评价结果和改进建议提升其现有项目的水平;②展现各项改革项目成果及其对推动大学院实质化的作用,并通过向社会各界展示成果争取国民的了解和支持,从而促进项目目标的实现。其评价程序见图2。

 
图2 《加强研究生教育的系统性》对各项目进行事后评价的程序
 
首先,“加强研究生教育的系统性”委员会制定了事后评价的标准和程序。在既定的标准下,各培养单位向评价委员会提交教育改革项目的内容和成果报告。各评价分委员会进行第一轮书面评议,评议标准包括七个方面:对大学院实质化的贡献;与预期目标间的差距;资助期结束后继续推动该课程的举措;是否将该课程的内容、过程和结果通过网络等方式向社会公布;对学校以及日本的研究生院产生了多大的辐射影响;是否对申报时所提出的某些特别事项进行了回应[②];教育经费使用的有效性。若评价委员会对书面材料存有疑问或具有进一步深入了解的需要,各评价分委员会将组织评议人员赴现场实地考察,现场评议人员一般不是该项目书面评议的人员。考察时间控制在三个小时以内,内容包括:针对书面评议结果和项目实施情况进行答疑;与在读研究生进行座谈,了解项目实际运作情况;实地考察项目中所涉及的各类环境和条件等。结合书面评议和现场考察的结果,各评价分委员会将第一轮评价结果反馈至评价委员会,评价委员会公示结果,有异议者可申请重新审议。待各培养单位均无异议后将结果汇总并向“加强研究生教育的系统性”委员会报告。“加强研究生教育的系统性”委员会最后宣布事后评价结果。
五、“加强研究生教育的系统性”政策评价的特征
1.管办分离的评价主体
从评价的主体来看,事前评价和事后评价的主体都遵循了管、办分离的原则。虽然该项目由文部科学省和学术振兴会共同发起,并由文部科学省提供资金援助,但二者基本不参与到具体的 “办”的事务中。“办”是由“加强研究生教育的系统性”委员会负责,该委员会共有23人,大多来自于大学。具体评价工作由该委员会的11名成员组成的评价委员会来执行,评价委员会按学科门类又分为人文社科分委员会、理工分委员会和医学分委员会[9]。
2.公正灵活的评价标准
任何的评价都应该是拿“一把尺子”去“量”所有的评价对象,这体现了评价的公正性。但“一把尺子”量的同时,往往会抹杀个体的多样性。“加强研究生教育的系统性”评价标准的特色在于它虽坚持了统一的评判原则但很好地兼顾了各院校的发展优势与特色。
一方面,“加强研究生教育的系统性”提出了明确的评价标准,并在事前评价和事后评价的操作中一以贯之。标准包括7个方面:①与宏观改革取向的关联性,即培养单位所开展的改革与研究生院实质化进程之间的关联;②与本项政策实施宗旨的关联性,即是否促进了研究生院实质化,是否促进了教育环境国际化;③各类教育课程的设置与改革是否与人才培养目标保持一致;④改革信息的透明性,即培养单位各项改革举措及其效果是否向社会公布;⑤课程改革的可持续性,即项目结束后此项课程改革是否能够持续,是否能够纳入大学常规化的课程设置;⑥课程改革的可迁移性,即此项改革是否能为同类院校所借鉴;⑦经费使用的有效性。
另一方面,《加强研究生教育的系统性》最大限度地保持了评价标准的灵活性。归纳而言,评价标准一方面在宏观层面要求改革举措与宏观政策走向相一致;另一方面,只是对改革举措的规范性和制度化程度提出了要求,即仅仅规定了改革方向和改革举措实施的程序,具体“怎么改”,“改什么”交由培养单位来自主决定。故在其事前评价和事后评价中,学校改革计划的目标由学校自己决定,并且目标的制定必须结合学校自身的发展规划和教育传统。事前评价更强调改革举措的可行性而非改革举措所描绘的宏伟蓝图,事后评价也将学校是否达到自身所设定的目标作为判断标准,从而在统一的政策目标下各校开出了缤纷绚丽的改革之花。各培养单位的改革项目中,没有一项是相同的。即使针对同一目标,各项目的具体举措也有不同。例如为加强大学与产业界和地区协作培养人才,东京外国语大学所实施的“通过现场教育实践培养高级国际合作人才”项目将研究生派往OECD实习并支持学生在撰写学位论文时赴各国实地调研;静冈大学所实施的“运用伦理、法律援助他人”项目实施为期5天(40小时)的短期集中的实习,实习中设定团队课题和个人课题,学生每天在实习单位专家指导下撰写实习日志,每年组织实习经验交流会,同时在经费上予以支持[10]。
3.前后呼应的评价内容
政策评价的内容应该前后呼应,使改革目标渗透于评价的全方位、全过程。“加强研究生教育的系统性”政策的评价充分地展现了这一宗旨。项目的事前评价与事后评价相互衔接。表1列举了五个评价标准下的事前评价内容和事后评价内容。可以看出,在既定的评价标准下事前评价着重要求申请项目的单位提供相关问题的可能性方案,事后评价着重要求培养单位提供与问题解决相联系的结果,从而以历时性的视角对项目实施进行监测和评价。
 
表1 既定评价标准下事前评价的内容与事后评价的内容

 

评价标准
事前评价内容
事后评价内容
教育项目实施与大学院实质化的关系
1)培养单位当前推进大学院实质化的情况;(2)申报的项目与大学院实质化的关联
1)该项目在哪些方面推动了大学院实质化;
2)推动机制是什么
学校自设改革目标的达成
1)项目预期目标;(2)是否基于目标建立充分的可操作的具体措施
1)项目取得了哪些成果;
2)是否达到了预期目标
项目的可持续性
项目资助期结束后,为使改革项目延续可能采取的对策
项目资助期结束后,哪些改革举措将被大学纳入日常的教育过程
项目的可借鉴性
项目在哪些方面可能被日本研究生教育改革和同类院校改革借鉴
该项目是否可直接移植至同类的某一院校
信息公布
培养单位是否建立起完善的信息发布机制
该项目实施进展、内容是否被有效地向公众公开

 

 
4.以评促建的功能导向
“加强研究生教育的系统性”的事前评价与事后评价均将评价作为改进培养单位教育改革实践的重要手段。
事前评价中,评价委员会在评议书中明确地提出其项目实施可能遇到的问题。例如东京外国语大学的“通过现场教育实践培养高级国际合作人才”的评议书中指出“学生现场实践的安全管理,派遣学生的选拔和科研管理,以及取得学位的年限控制问题需要在项目实施中重点考虑。”[11]
事后评价中,评价委员会主要通过两种方式来推动项目的改进。从整个项目来看,委员会将编撰已实施项目的事例集为同类院校实施类似的改革提供参考。事例集有两种:一种是项目推进中取得突出效果的事例,一种是推进工作中遇到困难的事例。所有事例都分学科并按照既定模块整理,在每个模块中列举典型案例,模块见表2[10]。在取得突出效果的事例中,入选事例的单位将在对应的模块回答三个问题:①具体实施了什么?②实施过程中有何特别考虑和注意?③这样的举措获得了什么效果,还可能获得哪些更好的效果?在推进工作遇到困难的事例中,入选事例的单位也将回答三个问题:①具体实施了什么?遇到了什么困难?②出现困难的原因是什么?困难如何影响项目目标的实现?③如何应对困难?应对结果是什么?如果应对以后的结果并非最优,如何改进应对之策或采取其他的举措?
 
表2 事例集中编撰的模块设置

 

模块
具体模块
教育项目的推动和促进
1)基于人才培养目标的课程设置;(2)跨学科课程的打造(3)国内外大学互换协议签订和联合学位项目促进;(4)针对多元化生源(继续教育者、留学生、跨校跨专业学生)的教育;(5)跨学科研究生的研究合作(6)其它
提高学位授予率
1)导师组指导机制构建;(2)严格、明确的评价标准和学位授予条件(3)针对多元化生源(继续教育者、留学生、跨校跨专业学生)的弹性修业年限(4)其它
教师进修和科研能力提升
(1)         研修制度构建;(2)教学效果检验及教学改进
社会联合培养人才功能强化
国内外实习基地构建
学习、研究环境改善
1)助教和助研等支持制度;(2ICT远程教育技术推进
其它
1)研究人员的引进和派遣;(2)积极的信息公布制度

 

 
针对具体项目的事后评价同样也具有强烈的“诊断”意味。评价委员会除了给出每个改革项目总体评价的等级外,还会提出项目的优点和需要改进之处。例如针对北海道大学的“发挥利用背景多样化的研究生教育”,委员会认为其优点在于不断尝试,有效推进了国外大学与研究生在科研方面的交流,但其问题在于:①培养具有广博学问知识的研究生的目标是否可行?依据目标所建立的指导机制是否能更为深入具体?②项目资助停止后,项目的持续可能会存在难度,应该以更少的教育经费来推动教育项目从而提高项目的可持续性[12]。
5.全面透明的结果发布
“加强研究生教育的系统性”的所有评价结果都会在其网站上进行公布,保障评价信息的公开和透明。
事前评价公布的信息包括:①通过评审的项目名单;②各个项目的申请者以及项目实施的概要;③各个项目通过评审的理由。
事后评价公布的信息包括:①各项目的实施的详细状况,包括实施项目的单位信息、项目实施的目的、特色等;②各项目最终的评价结果等级(分为四个等级:项目目标被充分达成;项目目标大体达成;项目目标在一定程度上达成;目标未能达成);③评价委员会认为项目所存在的优势和需要改进的地方。
六、启示
日本建立了成熟的政策评价体系,并上升至法律层面,这使得各类公共政策(包括关乎一国竞争力和创新力的研究生教育政策)的颁布、实施与问责得到了强力保障。
我国研究生教育的改革发展已进入深水区,如何构建科学有效的政策评价机制,保障改革事业的顺利推进是至关重要的问题。在此,日本经验值得我们学习。从“加强研究生教育的系统性”政策的评价机制可以看出,日本研究生教育政策评价贯穿了政策实施的全过程,形成了事前评价、事中评价和事后评价的操作机制。该机制中管办分离的原则解决了评价主体 “既当裁判员,又当运动员”的问题,有效地分配了权责;公正灵活的评价标准使政策的实施既能达到预期目标,又能在改革的整体框架下最大限度保证各培养单位的特色;一以贯之的评价标准下事前评价和事后评价有机衔接,为政策推进提供了有力的保障;以评促建的功能导向使评价结果能够引导各类改革项目的可持续实施并不断优化,即使资助停止也能延续;全面透明、细致深入的评价结果大大提高了整个政策评价的科学性,提高了评价结果的公信力。
参考文献
[1] 詹姆斯·安德森.公共决策[M].北京:华夏出版社,1990:183-184.
[2] 文部科学省政策評価基本計画[EB/OL]. [2013-12-14].http://www.mext.go.jp/ a_menu /hyouka/seido/001.htm.
[3] 中央教育審議会.我が国の高等教育の将来像(答申)[EB/OL].[2013-12-16].http:// www.mext. go .jp/ b_menu/shingi/ chukyo/ chukyo0/toushin/05013101/004.htm.
[4] 中央教育審議会. 新時代の大学院教育- 国際的に魅力ある大学院教育の構築に向けて[EB/OL].[2013-12-16]. http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/ 05090501/all.pdf.
[5] 文部科学省.科学技術白書[EB/OL].[2013-12-16]. http://www.mext.go.jp/ b_menu/hakusho/html/hpac 200301 /index.html.
[6] 文部科学省,日本学術振興会.組織的な大学院教育改革推進プログラムについて[EB/OL]. [2013-12-27].http://www. jsps.go.jp/ j-daigakuin/data/ pesegs_22.pdf.
[7] 組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会. 組織的な大学院教育改革推進プログラム審査要項[EB/OL].[2014-01-06]. http://www.jsps.go.jp/j-daigakuin/data/02_ koubo_dl/ 1_02_shinsa.pdf.
[8] 組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会. 組織的な大学院教育改革推進プログラム事後評価要項[EB/OL]. [2014-01-06]. http://www.jsps.go.jp/j-daigakuin/data/ 09_jigoh youka /01.pdf.
[9] 日本学術振興会.平成23年度組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会委員等名簿[EB/OL].[2014-01-04].http://www.jsps.go.jp/j-daigakuin/data/04_kaigi/h23/meibo.pdf.
[10] 組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会.組織的な大学院教育改革推進プログラムで実施された事例集[EB/OL].[2014-01-08]. http://www.jsps.go.jp/j-daigakuin/ 11_jireishu.html.
[11] 組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会.東京外国語大学《臨地教育実践による高度な国際協力人材養成》教育プログラムの概要及び採択理由[EB/OL].[2014-01-09]. http://www.jsps.go.jp/j-daigakuin/data/07_ sinsa/h21/G001.pdf.
[12] 組織的な大学院教育改革推進プログラム委員会.北海道大学バックグラウンド多様化を活かす大学院教育事業結果報告書[EB/OL].[2014-01-14].http://www.jsps.go.jp/j- daigakuin /10_jigohyouka/h19/.