理论研究

学位授权审核法治化路径探析

王敬波

 

一、学位授权审核:大学自治与国家监管
学位是教育机构对个人受教育程度或者学术水平的表征和评价,与高等教育密切相关,也是公民实现受教育权的表征。学位授予不仅事关个体利益,也与社会公共利益密切相关。这种公共利益基于两个层面产生。第一,学位是高等教育成果之一。高等教育具有双重属性,即从法社会学的角度加以分析,高等教育具有社会公益性和个人权利性。高等教育既是公民提高个人智识与能力,促进自我发展的途径,也是推动社会发展,实现国家富强的前提。高等教育的双重属性[①]——社会公益性和个人权利性是不可分割的,个人接受高等教育权利的实现,是个人获得和提高社会生存能力的必要条件,同时每个公民智识与能力的提高,对于整个社会的进步亦具有普遍促进作用。正是因为高等教育具有双重属性,为了保障高等教育的实施和扩展高等教育的范围,世界许多国家以法律规定国家负有为公民提供高等教育的职责。我国《高等教育法》第5条揭示了高等教育的公益性,第9条阐明了接受高等教育是公民个人的一项社会权利。为了保障高等教育公益性和个人权利性的全面实施,世界各国无论教育体制如何,均确认高等教育系具有公共性质的事业。从高等教育的双重属性出发,许多发达国家将高等教育界定为公共服务:国家和社会为公民提供平等的高等教育机会,提供相关的设施和帮助使公民完成高等学校的学业。尤其是在信息时代,高等教育不再是制造、形塑受教育者——学生;高等教育是为学生提供的服务,使学生成为自我发展的主体,有更多自由发展的权利和空间。第二,学位具有社会性,是学术水平的信息载体,是判断人才层次的一种甄别途径。学位具有社会公信力,是社会进行人力资本识别和判断的基本依据之一。学位授予与人才培养之间具有紧密的关系,二者无法割裂。
正是基于学位本身具有个体利益和公共利益的双重属性,学位的授予需要国家的适当干预,而非可以任意进行。学位授权审核,也称学位授予资格审核,是国家介入行为的表现形式,是指国家对高等学校和科研机构是否具有学位授予权的资格所进行的审核。即通过审核,授予符合条件的高等学校和科研机构相应的学位授予权。学位授权审核涉及两个法律关系:一个是学位授予单位和学位申请者之间的法律关系;另一个是政府和学位授予单位之间的关系。前者是基于学术评价为核心建构起的法律关系,后者是基于政府监管建构起的法律关系。虽然两者之间在法律关系主体、权力义务、法律责任等方面均存在差异,但是学位授予单位是二者的连接点,而学位授予单位的核心价值是学术自由和大学自治。学位的本质属性是大学学位,是大学核心竞争力以及教育和研究水平的体现。真正需要对学位负责任的是学位授予单位。但是强调学位授予单位的主体性并不意味着国家无所作为,政府的监管仍然是必要的,关键是监管的方式和途径。基于一个国家政治制度、教育制度、人才体制的差异,不同国家选择不同的监管路径。但是从世界范围内看,基于高等教育发展的客观规律和大学自治的理念,学位制度总体上向强化学位授予单位的主体性方向转移。
二、我国学位授权审核:现状与问题
我国学位授权审核制度是随着高等教育的恢复逐步发展起来的。根据《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》,中国内地任何单位要在某一学科专业授予学位必须经国务院学位委员会审定并获得授权。国务院学位委员会于1981年2月颁布的《关于审定学位授予单位的原则和办法》及历次国务院学位委员会关于学位授权审核的决议,是审定各级学位授予单位及其学科、专业是否具备授予条件的重要依据,它规定了各级学位授予单位及其有权授予学位的学科、专业在教师队伍、课程设置、科研条件和管理制度等方面应达到的基本条件。1981年7月,国务院学位委员会学科评议组审议了我国首批博士、硕士学位授予单位及其学科、专业名单,通过了中国人民解放军首批硕士和博士学位授予单位名单,标志着我国学位授权审核制度的正式实施。在《学位条例》实施初期,为保证研究生培养质量并积累经验,国务院学位委员会依据学科、专业目录,依靠学科评议组的专家对学位授予单位及其有权授予学位的学科、专业和博士生导师进行统一审核。1986年,国务院学位委员会开始对学位授权审核制度进行改革。从1995年开始,中央加大向地方放权,逐步实行新的学位授权审核办法:新增博士、硕士学位授权单位和博士点由国务院学位委员会组织审核和批准;硕士点审批权下放到省级学位委员会。从1999年起,博士生导师全部由学位授予单位自行审定。2002年,国务院学位委员会进一步改革学位授权审核制度,除博士、硕士学位授予单位,博士学位授权学科、专业由国家统一审核外,硕士学位授权学科、专业委托省级学位委员会、军队学位委员会和设有研究生院的高等学校自行审批。自从恢复学位与研究生教育制度以来,截至目前,我国一共进行了10次学位授权审核。经过二十多年的建设和努力,中国博士、硕士学位授予单位及学位授权学科、专业的布局已基本完成。2008年,第25次国务院学位委员会审议通过了《博士、硕士学位授权审核办法改革方案》,提出进一步调整结构和优化布局,发挥地区学位委员会的作用,扩大学位授予单位的自主权,强调获得学位授权单位的自我监督,建设权责分工更加合理、调整和适应能力进一步增强、调控和监督机制更加完善的学位授权审核制度。
学位授权审核制度作为国家宏观调控的有效手段,对建立完备的培养研究生的学科专业体系,形成以学科为核心的投入、建设和管理体系,提高我国人才培养和科学研究的水平与能力,有效保障研究生教育质量,对保障我国重点学科建设、学位结构的调整、高层次人才培养作出了历史性贡献[1]。但是,学位条例中确立的学位授权行政体制、运行机制、程序规则等已经难以适应高等教育改革的需要。这种不适应表现在以下三个方面:
首先,中央和地方的权限界分和责任分担需要明确。随着高等教育管理体制改革的深入,中央和地方在高等教育领域的分权体制逐步明晰。目前学位管理已从中央高度集中向扩大省级统筹与学位授予单位自主权转变,学位授权审核制度改革日益深入,各级学位授予资格从由国务院授权向中央和省(自治区、直辖市)两级分类授权、学位授予单位自主授权转变,教育规划纲要明确省级主管部门统筹进行本地区新增学士学位授予单位、新增硕士点等的审批。这些涉及权力主体变更、权力运作规则和行政职能、管理方式的转变,已经突破了《学位条例》原有的法律空间,缺乏法律授权和规范的行政权力,对建设学位与研究生教育质量保障体系是不利的。
其次,高等教育领域中政治权力、学术权力、行政权力并存。《学位条例》没有区分不同权力形式的运行方式和效力,造成学位授权领域学术权力和行政权力混同。作为探求知识和传播知识的大学,缺少了大学自治,现代大学制度就失去了其存在的土壤和发展的空间。探求真理和传播真理是大学的本质要求,大学自治的目的就是在寻求和传播知识的过程中,能够让专家去独立探索和解决各领域的问题,不受外界因素的影响,使学者只服从真理,保证学术知识的准确性和权威性。大学自治的重要性也在此体现。联合国教科文组织指出:“近代历史有力地证明了必须捍卫学术自由的原则,它是高等教育机构存在和正常运转的先决条件。因此,必须给予公立高校和认可的私立高校一定程度的法定的自治权,允许它们针对实际情况在社会中发挥其创造、思考和批判的职能”[2]。
第三,传统的、直接的、命令式的行政管理方式和程序已经无法适应现代大学制度的需要。随着依法行政的深入推进,权力运行中需要遵循公开、公平、公正等基本原则,在行政行为程序中更需要尊重行政相对人的参与权利,保障当事人的陈述、申辩、获得救济的权利。《学位条例》仍然是遵循传统的命令式的行政管理方式,在程序上缺乏公开、公平等程序设置。
三、学位授权审核的法治化路径
1.厘清学位授权审核的性质
学位是高等学校等学位授予机构为保证教育质量和学术声誉而普遍实施的约束机制,本质上表现为学术共同体的自律行为[3]。但是现代社会中,国家对高等教育的介入越来越多,学位与就业等直接相关,学位的社会功能不断强化,国家普遍加强对学位的控制,学位的国家色彩浓厚。学位授权审核成为国家提升人才培养质量和发展国家需要的研究领域的重要手段。国家学位授权审核与学位授予两种制度关系密切,学位授权审核是学位授予的前提和基础,学位授予法律关系的主体是学校和学生(学位申请者)。学位授权审核是对高等学校和科研机构及其学科、专业是否有权授予硕士、博士学位的资格和条件的评审。学位授权审核的法律关系主体是学校和政府,这种关系的性质是行政法律关系,从行政法的角度认识这种关系是正确界定学位授权审核行为的性质、双方的权力义务、行为程序的基础。学位授权审核一般由国务院学位委员会办公室委托省(自治区、直辖市)、军队学位委员会组织初审或审核,国务院学位委员会学科评议组复审,再由国务院学位委员会全体会议批准并予以公布。从主体上看,国务院学位委员会和省级学位委员会是行政主体,其权力来自国家关于学位法律、法规的授权。从权力上看,学位授权审核是学术权力和行政权力综合运用的过程。一方面,学术是学位的内在规定性,是学位的核心,学位授权审核主要是对学术水平的判断和审核,是学术方面的事务,应由学术组织运用学术权力进行判断。另一方面,学位授权审核也是国家教育规划的重要组成部分,因此,在学术权力运用中也需要行政权力的协助。从程序上看,学位授权审核是带有竞争性质的,必须充分保障评价和审核过程的公平、公正和公开,才能保证学位审核的结果是公平的,并进一步促进学位制度的标准化、规范化。
2.完善学位授权审核体系
我国已经形成国务院学位委员会、省级学位委员会和学位授予单位三级学位授予管理体系。在这个学位管理体系中,可以分为三个层次的关系:第一个层次是在中央层面,需要厘清国务院学位委员会和教育部之间的关系;第二个层次是国务院学位委员会和省级学位委员会之间的关系;第三个层次是政府和学位授予单位之间的关系。在国家学位制度建设之初,学位授权审核体制受到国家行政体制和高等教育体制的深刻影响。国务院学位委员会的设置是基于授予学位的不仅是高等学校,还有科研机构。随着高等教育改革的逐步深入,学位委员会的设置和改革的确是一个需要研究的问题。实践中有意见提出取消内地现行的国务院学位委员会,由教育部直接管理学位。从理论上说,学位管理是教育法律体系中的重要问题之一,教育行政机关作为主管部门,具备管理的能力,无需另设学位管理委员会。但是一个客观现实是大学之外的科研机构颁发学位的状况仍然存在,高等教育管理体制仍然存在行业分割问题。因此,另一个可以考虑的思路是改造国务院学位委员会,使之成为一个不具有实质审核权力的协调性机构,承担统筹协调学位授予审核工作,办公室仍然设置在教育部,具体的学位授予审核等学术评价行为由教育行政机关组织专家进行。
从中央和地方的关系看,随着高等教育管理体制的进一步改革,简政放权的趋势越加明显。学位授权审核的权限已经部分下放至省级学位委员会行使。事实上,从1991年第一个地方学位委员会成立至今,地方学位委员会的改革试点不断推进,权力下放始终是学位授权审核制度改革和调整的核心。国务院和省级学位委员会实行适度分权,可以更好地调动地方的积极性和适应地方的需要,促进学位点的科学布局和发展,适应这种趋势,需要在法律上进一步明确国务院学位委员会和省级学位委员会的权限。
高等学校和科研机构作为学位授予的主体,应当承担学位授予的主责。学科是高等学校的立足之本和可持续发展之基,学科建设是高等学校发展的核心与关键所在。一个学科从孕育到建设,从发展到壮大,是循序渐进的过程,在这个过程中,学校自主建设和外部引导都不可或缺。学位授权及其层次既是衡量一个学科建设成效和发展水平的标杆,也是提升一所学校及一个学科在国内、国际的学术地位和社会影响的标志。学校作为办学主体,基于办学自主,积极推动学校学科的发展。同时,学位授予审核规定了各级学位授予单位及其有权授予学位的学科、专业在教师队伍、课程设置、科研条件和管理制度等方面应达到的基本条件和水平,对于促进学科的生成和壮大、吸引和稳定学校人才队伍、确保教学与人才培养的质量、完善基础设施的条件等方面起到了十分重要的推动作用。国家对获得授权的学科点给予必要的投入,反过来又进一步促进学科的建设与发展。
3.明晰学位授权审核权限
学位授权审核作为维护国家学位的权威性、保证高等教育质量的重要途径,是国家对高等教育进行系统干预、管理的活动,是教育领域重要的公共决策,是由一系列制度共同形成的体系,包括学科布局、地区布局、发展规模控制以及学科点规划等行政规划;学位授予机构的审核许可;学位授予机构的评估。国家对学位的需求与国家的政治、经济、文化密切相关;社会对学位的需求,与社会变迁、社会机构有较大的关联。学科规划的目的是适应国家和社会的需求,通过政策倾斜、总量控制等手段引导学位制度的健康、可持续发展,既要避免国家和社会需要的学科无法获得发展,也要避免学位过剩引发的社会问题。学位授权审核的目的是保障学位的质量,是一种准入资格审核,一方面审核申请机构的教育能力,另一方面也审核申请机构的教育质量保障体系。为保障研究生教育质量,在学位授权审核的同时,需要构建全过程的质量保障体系,国家教育机构通过组织针对学位授权机构的评估活动,促进学术机构提高教育水平和学位质量。
随着学位授予单位主体性的逐渐提高,国家的学位授权审核机制也应随着发生变化,淡化事前审批色彩,强化事中监管。从国家总体上简政放权和建设现代大学制度的趋势看,学位授权审核制度也应稳步推进事前审批制度的改革。一个循序渐进的改革思路可以从两个方面进行:一是选择一些条件成熟的大学,逐步改革审批制为备案制,给予学校自主设置硕士点和博士点的权限,并按照程序向教育行政机关备案,对于符合条件的,教育行政机关进行备案;二是逐步在一些学科试行登记制,明确条件,符合条件的,向教育行政机关申请登记。备案制和登记制较之于审批制,能够释放更多的自主权限给予学位授予机构,淡化审批色彩,贯彻“宽进严出”,“行政指导、市场选择”的原则。与此同时,教育行政机关需要进一步强化监管措施,建立学位授予单位信息公示制度、质量评估制度、退出机制等,强化竞争,提高质量。
4.完善学位授权审核程序
学位授权审核相关的行为可以区分为学位和学科规划、学位授予机构资格审核和学位授予机构评估等不同的性质。重实体、轻程序是中国传统的行政管理理念。《学位条例》因为立法时间较早,受当时法治观念的影响,其中并没有多少程序规则。实践中主要是国务院学位委员会和省级学位委员会的规范性文件对程序进行规定。目前学位授权审核的基本程序是:①申报:高等学校和科研机构按照国务院学位委员会和省级学位委员会的要求统一申报。②通讯评审:国务院学位委员会或者省级学位委员会组织专家对申请单位的整体条件进行通讯评议。申请新增学位授予单位申报的学位授权点以及主要学科、专业,参加相应的学位授权点或主要学科专业的同行专家通讯评议。对申请新增博士学位授予单位抽取硕士学位论文进行同行专家通讯评议。③复审:国务院学位委员会组织专家会议对申请新增学位授予单位整体条件进行复审。整体条件通过的申请新增博士学位授予权的单位,其申报的博士点,通讯评议合格的,提交国务院学位委员会学科评议组复审。整体条件审核通过的申请新增硕士学位授予权的单位,其申报的硕士点,由相应的省级学位委员会复审。④单位整体条件获得通过,并且至少有一个申报学位授权点获得通过的,进入为期一个月的公示期。⑤批准:新增学位授予单位由国务院学位委员会批准。学位授权审核是具有竞争性的行政许可,《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第二条规定:本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。学位授予机构资格审核是国家或者省级学位委员会根据高校和学术机构的申请,根据专家评审等审查方式,赋予高校和学术机构学位授予资格的活动。既然属于行政许可,那么《行政许可法》规定的规则就应当在程序中应用。这些规则包括信赖保护原则,公开、公平原则,都应当体现在学位授权资格审核中。《行政许可法》第五条也明确规定:设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。其中听证程序作为保护行政相对人的程序受到社会的广泛关注,在行政管理领域使用范围逐渐扩大。在学位授权审核中应当设置体现公平、公正、公开原则的程序。
四、结语
随着现代大学制度的建立和政府角色的转换,改革学位授权审核制度,建立良性的政校关系是必然趋势。教育行政机关作为国家教育政策的制定者,也是“掌舵者”,主要管好教育发展的方向和速度、教育系统的结构、教育质量等事关国家教育的根本问题。学校作为“划桨者”,主要负责教育的具体实施和操作。政府应当放弃“不该管的”,加强“该管,而没有管好的”,调整政府的职能,淡化政府对于专业性事务的直接控制。对于学位授权审核等专业性事项,应进一步减少国家的干预,给予学校更多的权利。强化政府对于教育投入的责任,保障学校的经费,强化政府对教育质量的评估和对违法行为的监督。
参考文献
[1] 宋晓平,梅红. 我国学位授权审核的历程与动因分析[J]. 高等教育研究,2009(8).
[2] 尹晓敏. 寻求政府控制与大学自治的平衡[J]. 高教探索,2007(4).
[3] 康翠萍. 学位论[M]. 北京:人民教育出版社,2005: 82.